• 登錄  |  注冊
  • 首頁>檢索頁>當前

    美國大學的法治傳統、實踐與啓示

    ——董事會制度的視角

    發布時間:2020-01-15 作者:王綻蕊 來源:《北京教育》雜志

    摘 要:董事會制度是美國大學法治化治理的集中體現。從美國大學董事會制度的發展、演變與實踐,可以看出美國大學法治傳統深厚,法治體系系統、靈活、多樣,法律規定和法治手段針對性、可操作性很強。我國和美國法律體系不同,很難直接移植美國的具體做法,但對美國大學法治傳統和實踐的考察仍可以給我們帶來重要啓示。

    關鍵詞:美國大學;法治;傳統;實踐;啓示

    “法治”是社會主義核心價值觀的重要內容之一。在某種程度上,大學的法律制度、法治實踐與法治環境構成了教育的隱性課程,對于大學生“法治”核心價值觀的形成起著不可忽視的教育作用。重視大學生“法治”核心價值觀教育,首先要重視大學自身的法治,大力推動依法治校。

    美國大學董事會制度是美國大學法治狀況的一個縮影。考察美國大學的董事會制度,可以讓我們對美國大學法治傳統和實踐産生很好的認知,有助于我們更深入地思考我國大學的法治建設和法治教育。

    從董事會制度看美國大學的法治傳統

    1.始自原點的法治傳統:立法機構授權下的法人董事會治理

    美国大学的发展最早可以追溯到殖民地时期的哈佛学院(即今日的哈佛大学)。在殖民地时期,马萨诸塞海湾公司大议会是殖民地的立法机构。1637年,它以法案的形式对哈佛学院监事会的规定标志着哈佛学院的成立。该法案规定:监事会由6名行政官员和6名牧师组成,其唯一的权力是“为在新城的学院制定规则”。1650年,哈佛学院获得第一个特许状,明确规定“哈佛学院的校长和成员”是一个“政治的和法人的团体”(One Body Politic and Corporate in Law),[1]由此哈佛学院形成双层董事会结构:监事会(Board of Overseers)成立在先,最初由建院发起人中的6位牧师和6名殖民地政府官员共同组成,负责管理学院一切事务,后改由校友选举,负责对法人董事会的决策进行监督。法人董事会(President and Fellows of Harvard College/Corporation)成立在后,由校长和成员组成,是哈佛学院的法人机关。

    作爲第一所殖民地學院,哈佛學院的做法成爲其他學院和大學效仿的榜樣,立法機構通過制定法律授予大學董事會法人地位的做法也傳承下來,尤其是獨立之後,大學不再從英國國王那裏獲得特許狀,立法機構成爲大學董事會權威的主要授權機構。哈佛學院法人董事會治理是美國大學法治的起點,奠定了美國大學法治的傳統。

    2.董事會受托管理傳統

    董事會除了是美國大學的法人機關,還是舉辦者的“受托人”。作爲受托人,董事會合法地擁有大學財産,並履行受托責任,負責盡職盡責地將委托人收益最大化。處在信托法律關系中的受托人必須對委托人和受益人負有誠信、忠誠、正直並爲其最佳利益工作的義務。在此過程中,受托人須憑借自己的良心,把大學的利益放到最高位置,而不能利用自己的身份從中獲益。這種“受托管理”的傳統來源于英國的信托制度,而誠信責任理論來源于英國衡平法,其産生距今已有約上千年曆史。這些原則作爲一種學術共同體的共識,至今仍在美國大學董事會治理中發揮著重要的規制作用。

    3.依法治校的傳統

    依法治校是美國高等教育的重要傳統。從聯邦憲法到州憲法,從非營利組織法到公司法,從公開會議法到志願保護法等,其中的相關內容都對大學董事會有規制作用。此外,除了成文法,習慣法或不成文法也構成了美國高校董事會制度的重要組成部分。

    法國政治思想家托克維爾認爲,“美國人尊重法律,美國人愛法律如愛父母,每個人從法律力量的增強中看到個人利益……不管一項法律如何叫人惱火,美國的居民都容易服從,這不僅因爲這項立法是多數人的作品,而且因爲這項立法也是本人的作品。他們把這項立法看成是一份契約,認爲自己也是契約的參加者。”[2]和震對亞曆山大·布羅迪1935年出版的《美國州與高等教育》一書中所列案例索引進行統計後發現,從美國獨立至1935年這段時期,有47個州共發生了265起涉及大學或學院的案例,還有聯邦最高法院判決的3O起涉及大學或學院的案例,共有295件案件,平均差不多每年兩起案例。其中,1862年《莫雷爾法案》之前的時期才發生21起有關案例;1862年至1935年,這段時期發生了274起有關案例,就這段時期而言平均每年發生4起有關案例。他指出大學自治在某種程度上就是依法自治,美國現代大學制度的形成與高等教育法治化密切相關。[3]

    4.董事會集體權力與董事個人權力界限分明的法治傳統

    作为法人或大学最高治理权威的董事会的集体权力与董事个人权力界限分明,是美国大学重要的法治传统。美国人认为,董事会只有在作为一个整体的时候,才具有法定的或事实上的法人地位,董事作为董事会成员并不具有这样的法律地位;董事会的权力不是董事个人权力的总和,也不可以被分解为每个董事的权力,董事只有通过董事会的集体决策,才能行使其最高权威;董事会成员既没有权力单独代表高校,也没有权力单独作出任何对高校具有约束力的决策。换句话说,“作为个人,董事没有任何法律地位(Legal Standing)。”[4]董事会主席也不例外。董事会主席可以根据董事会的授权主持董事会会议,或者任命次级委员会成员,充当董事会对外发言人。但在法律上,他(她)并没有高于其他董事的法人权力。 

    美國大學依法治校的傳統是一貫的,沒有被曆史事件割斷過。這些傳統成爲美國大學的法治基因,對董事會治理有著強大的規制作用。遵循傳統,依法治校,不僅僅是法律意義上的暴力強制,而且也是一種自覺的共識。

    從董事會制度看美國大學的法治實踐

    從董事會制度的視角,異域的觀察者可以從以下幾個方面看美國大學的法治實踐:董事會的法人地位,即法人—董事會制度;董事會受到的法律規制和保護;董事會如何依法治理大學。

    1.董事會的法人地位

    在法治實踐層面,美國大學最突出、最獨特的制度特征是法人—董事會制度。理解美國大學的法人—董事會制度是理解美國大學法治實踐特色的關鍵。

    与很多国家不同,美国大学的法人不是学校这样一个组织实体,而是董事会,由此构成了美国大学独特的“法人—董事会”制度。所谓法人—董事会,是指“在法律意义上,是董事、而不是教师代表着学院或大学,他们合法地享有雇佣和解雇教师以及就学校治理作出几乎所有各方面决策的权力。”[5]美国高等教育专家盖德(M. L. Gade)将美国大学董事会称为“校外人士董事会(Lay Board of Trustees,即美国高校董事会)”,指出其对大学的所有权,“是组成一个学院或大学法人的一群人,他们是私立高校的法律意义上的所有者,在一些情况下,也是公立高校的所有者。”[6]

    在一般意義上,董事會,即大學法人。但需要注意的是,並不是所有大學的董事會都是一個獨立的法人,也不是所有的大學董事會都具有法人地位。尤其是公立高校,有的被賦予了法人地位,有的則不具備法人地位。也就是說,這些大學的董事會有的有法人權力,有的則沒有被賦予明確的法人權力。

    2.董事會受到的法律規制和保護

    美国大学的董事会要按照成立文件(如特许状、宪法、公司法等)中的规定依法运行。很多大学的成立文件对于董事会的组织和运行方式进行了非常详细的规定。以加州大学为例,它是依据加州宪法成立的州立大学。该州宪法除了明确规定“加州大学应该组成一个公共信托,由现名为加州大学董事的法人进行全权组织、控制和管理”[7]之外,还对加州大学董事会的组织结构、董事任期、董事会会议的组织等作出十分具体、操作性很强的规定。例如:加州宪法第九条第九款(c)节规定,“董事会成员根据他们的判断,按照他们建立的程序,在咨询过教师和学生代表、包括学术评议会和学生自治团体官员之后,任命下列两个成员或其中之一,使他们有完全的参与权:一名来自加州大学或其他高等教育机构的教师,一名来自加州大学的全日制学生。被任命董事会成员7月1日就职,任期最短不可少于一年。” [8]让人感叹以宪法之尊,可以对一所大学的董事会组织程序具体规定到如此详细!

    享有高度自治權的私立大學和公立大學董事會受到的法律規制較少。換句話說,法律對它們的規制大多情況下是被動的,法院比立法機構對于這些大學來說重要得多。但沒有法人地位或只是“州的機構”的大學董事會治理就要受到州立法機構的幹預和很多成文法的制約。尤其是那些屬于“州的機構”的公立大學董事會必須服從州行政程序法以及州行政法中的其他規定,如關于公開記錄和公開會議等方面的規定。

    美国大学董事会的成员绝大部分是校外人士,且不从大学领取薪酬,这也是美国大学董事会被称为“外行董事会”“志愿董事会”的原因。但与此同时,董事会又是美国大学的最高决策权威,对大学人事、财政等等重大决策负有最终责任。而且按照美国的法律传统,虽然董事个人不享有董事会的集体权威,但却需要对所参与的决策负个人责任。这对董事来说既是荣誉和信任,也是极大的挑战。为了保护这些“志愿者”,让他们放心大胆地承担责任,美国国会1997年6月通过《志愿保护法》(Volunteer Protection Act of 1997),规定包括董事在内的志愿者无须为在履行职责的过程给他人造成的经济损失、损害承担法律责任。当董事面临侵权诉讼时,由所在大学对其应诉、赔偿或其他用于解决诉讼争端的费用进行补偿(Indemnification),也是美国很多州的法律中作出的保护性规定,如公立大学需要在法律明确规定的情况下对董事提供责任保险(Liability Insurance),包括商业保险和自保险,[9]以降低董事的职业风险。这些法律对于大学董事同样适用。

    3.董事會依法治理大學

    董事會對美國大學事務負有全面的和最終的責任。董事會可以將自己的部分權力授予校長、行政人員或教師,但當它斷定被授權者的決策或建議與高校的使命、誠信和財務狀況不一致時,可以取消這些決策和建議。董事會不僅具有名義上的最終決策權,而且還要切實行使這些權力。

    美國大學都有自己的章程,董事會依法治校主要是指依照大學章程治理大學。但依法治校只是董事會治理規則的一部分,專業組織的規制、大學治理的傳統、各利益相關群體的自覺等都對董事會治理有著重要的影響。在法律不能做到嚴絲合縫規制的時候,這些軟性的規制起到了重要的補充作用。

    美國大學法治的特征及啓示

    1.法治傳統深厚

    對美國大學董事會制度的曆史考察表明,自從美洲大陸産生第一所殖民地學院—哈佛學院,就開創了依法治校的制度和傳統。這些傳統源于殖民者的故鄉,與西方文明的曆史同樣源遠流長,又深深植根于美洲殖民地的現實。雖然帶著對英國國教的反叛開辟了新大陸,但這些清教徒及其子孫卻以一種創新的勇氣延續了傳統,並且三百多年來,這一傳統從未被否定、被中斷,直至今日仍在強有力地影響著美國大學的治理。

    2.法治體系系統、靈活、多樣

    美國大學的法治體系雖然不能簡單地概括爲“法網恢恢,疏而不漏”,但完全可以稱得上系統、靈活、多樣。在這個龐雜的法治體系中,既有專門的教育法,也可以在憲法、公司法、行政法等法律中找到適用于大學董事會治理的法律條文;既有成文法,也實行判例法;既有法院的被動“不訴不理”,也有立法機關的主動介入規制;既有代表國家暴力統治工具的強制性法律規制,也有高等教育中介組織專業層面的“軟法”規制。不同類型、甚至每所大學適用的法律都不太一樣。這樣的法治體系不一定對每所大學的治理來說都非常高效,但其針對性、可操作性非常典型,最起碼可以使得“依法治校”不至于落空。

    3.法律規定和法治手段針對性、可操作性很強

    在美國,不僅每一所大學董事會的法律地位都有明確的法律文件來規定,而且董事會治理的很多細節也都有明確的法律依據,如對于董事會履行義務的態度、董事會集體權力與個人權力的界限、對董事個人權益的保護等,都體現了這一點。有些州的憲法甚至對公立大學董事會的組成人員結構、董事會成員任職的確切日期、董事會會議記錄方式等細節問題都作出了明確規定,讓大學操作起來幾乎沒有變通的可能。

    我國和美國法律體系不同,法治傳統也很不一樣。盡管如此,我們還是可以從對美國大學法治的考察中得到不少啓示:

    第一,我國大學要將“依法治校”落到實處。一方面,需要進一步完善教育法律法規體系,加強法律的針對性、可操作性,使治校有法可依;另一方面,需要將“依法治校”從政策要求變爲治理理念和治理原則,成爲大學學術共同體的自覺和共識,兩者缺一不可。沒有完善而成熟的法律無法很好地實現“依法治校”,有了相應的法律法規,沒有對法律的尊重和重視,也無法將“依法治校”由口號變爲行動。要認識到“法律”並不僅僅是寫在紙上的空洞法律條文,更與大學的治理與決策實踐息息相關。在這方面,我國還有很長的路要走。

    第二,重視傳統的治理價值,重視培育我國大學“依法治校”的傳統,同時恰當地處理傳統與制度創新的關系。過去的曆史並沒有消失,也不會消失。如果說我國大學“依法治校”的傳統並不深厚是一個事實,那麽我們的法治建設需要的並不是回避或者忽視這一事實,而是正視它,實事求是地將它作爲我國大學法治建設實踐的起點。只有這樣出發,才能離我們的大學法治建設理想和目標越來越近。

    第三,大學法治建設、法治實踐和法治教育息息相關。大学生的法治教育观念并不是全部从课堂教育得来的,社会环境、教职员工的言传身教都是他们法治信念和价值观的重要来源。只有整个社会的空气里都弥漫着尊重法律、重视法治的气息,才会使他们牢固地树立起法治观念。(作者:王綻蕊,单位:北京工业大学高等教育研究院)

    本文系全國教育科學“十三五”規劃2018年度國家一般課題“中國特色大學治理准則研究”(項目編號:BIA180201)階段研究成果

    參考文獻:

    [1]和震.美国大学自治制度的形成与发展[D].北京:北京师范大学, 2004.

    [2] 托克维尔.论美国的民主(上卷)[M].董果良,译. 北京:商务印书馆,1988:274.

    [3]和震.美国大学自治制度的特征与主题[J]. 学术研究, 2006(1):114-118.

    [4][6]Burton R. Clark, Guy Neave. The Encyclopedia of Higher Education[M]. Oxford: Pergamon Press, 1992:1497,1495.

    [5]Richard Hofstadter. Academic Freedom: in the Age of the College[M]. New York and London: Columbia University Press,1969:120.

    [7] CALIFORNIA CONSTITUTION - CONS.ARTICLE IX EDUCATION [SECTION 1 - SEC. 16]( Article 9 adopted 1879) [EB/OL].[2019-10-19].http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/codes_displayText.xhtml?lawCode=CONS&division=&title=&part=&chapter=&article=IX.

    [8][9]王绽蕊.美国高校董事会制度:结构、功能与效率研究[M].北京:高等教育出版社,2010:132, 153.

    《北京教育》雜志

    0 0 0 0
    分享到:

    相關閱讀

    最新發布
    熱門標簽
    點擊排行
    熱點推薦

    工信部備案號:京ICP備05071141號

    互联网新闻信息服务许可证 10120170024

    中國教育新聞網版權所有,未經書面授權禁止下載使用

    Copyright@2000-2019 www.jyb.cn All Rights Reserved.

    京公网安备 11010802025840号