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    公共性視野下的教育立法研究

    發布時間:2019-06-28 作者:余雅风 张宇恒 來源:《北京教育》雜志

    2018年9月7日,《十三届全国人大常委会立法规划》公布,制定《學前教育法》列入第一类项目,制定《職業教育法》《教师法》《学位条例》列入第二类项目;同年11月29日,召开全国教育法治工作会议。这表明新时代教育法治已经进入新阶段,对教育法研究也提出了新要求。北京外国语大学中外教育法研究中心(北京教育法治研究基地—北外基地)于2018年12月16日举办第八届教育法治论坛,主题为 “新时代多学科视野中的教育法治”。为此,本刊编辑部特从本届论坛组稿,分别从中国、美国、俄罗斯三国教育立法视角以及我国教育法治实践视角展开研究,具有较强的理论和实践意义。

    摘 要:公共性作为现代教育的基础属性,是由教育问题、教育目的与功能、教育价值观、教育影响、教育主体的公共性所决定的。公共性为教育立法确立了基本的研究范式和基本的目标价值,也为国家介入教育提供了合法性基础。但是,教育的公共性并不否认教育的自主性,相反,公共性的维护需要协调教育的自主性。公共性与自主性间的协调,为分析不同阶段、各级各类学校,以及教师职业的立法规范提供了分析基础。因此,當前我国教育立法必须深刻把握教育的复杂性,认真考量影响公共性的因素,准确理解不同诉求,进一步完善我国教育立法。

    關鍵詞:教育立法;公共性;自主性;考量因素

    公共性:現代教育的基本屬性和教育立法的價值規範

    現代教育是指由政府向社會成員提供,可以爲每個社會成員消費的最基本的教育服務的總稱。它是從多種觀點出發,有目的、有計劃地加以組織和運籌的,目的是實現廣大國民的教育福利[1]。由此可知,現代教育具有五大特征:一是教育問題是一項公共政策問題。由于工業大生産引發的社會大變革,使得現代教育制度得以確立,教育超越了“私域”的範疇,教育不再是任隨家庭和父母的自由,成爲了公共領域的重要話題。二是教育關系個體與社會的生存與發展。個體通過接受教育,提高自身素質,獲得更高收益。同時,這種收益也超越了個體,能夠外溢使得其他社會成員和社會間接受益。三是受教育權是一項基本的人權。因爲基本權利除了需要政治權力與法律的保護,個體自身素質也在很大程度上制約著基本權利的行使,用教育得以保障,是應然價值得以落實的實然狀態。四是教育具有廣泛的聯系性。教育總是自覺或不自覺地與政治、經濟、文化等社會其他領域發生聯系,受其制約又影響其發展。同時,還可能超越區域,滲透于整個人類社會肌理。五是國家、政府和社會公共組織共同構成教育管理的主體。因此,公共性作爲現代教育最基本的屬性,是由教育問題、教育目的與功能、教育價值觀、教育影響、教育主體的公共性所決定的。教育的公共性指的是教育涉及社會公衆、公共經費以及社會資源的使用,影響社會成員共同的必要利益,其共同消費和利用的可能性開放給全體成員,其結果爲全體社會成員得以共享的性質。從維護全體社會成員的共同利益出發,教育的公共性要求公權力的介入,彌補市場缺陷導致的公共性式微。具體表現在:第一,要求社會本位。完全的市場是少數人本位,應立足于社會整體,恢複每個人的社會主體資格。第二,要求保護公共利益。社會公益不能自發促成,應維護利益分配公平,杜絕“經濟人”成本外在化。第三,要求國家提供福利。市場不會同情和兼濟絕大多數競爭的失敗者,社會正義需要社會救濟,捍衛每個人的平等權。第四,要求國家幹預。市場無法從根本上解決公共物品,應確立國家權力、公共決策,防止市場失靈。

    由于包括“民法、行政法”等在內的傳統法律部門難以回應教育公共性凸顯所反映的以上需求,教育法應運而生,這使得教育公共性有了法律的規範性保障。同時,公共性作爲教育的基本特性,也使得教育立法有了評判的基准性價值。因此,必須將教育的公共性作爲立法價值基礎,以實現引導、維護、提升教育的公共性;教育公共性也爲立法規範提出了內容、規範上的分析維度,這有利于在法律創制過程中,具體化爲對法律關系主體權利(權力)義務的明確規定。

    立法對于公共性的考量因素

    一方面,自20世纪80年代以来,全球范围内以市场要素为核心的教育改革,使得教育公共性在制度层面和功能层面已经发生了变化,教育的公共性并不否认教育的私事性,而是包括私益在内。“构建公教育法律制度,必须以私事性为基础, 尊重个人的学习权、受教育权、教师的教育自由以及父母为子女选择学校的权利”[2]。所以,公共性是建立在个人私益基础上的“公”的概念,是出于更好维护个人私益目的而建立起的社会大众的共同要求,并以类似于国家契约的形式把教育权让渡给国家、团体和其他社会组织,这为国家介入教育提供了合法基础,但个人与家庭依旧对教育权享有自然保留权—体现为教育的自主性。另一方面,教育作为发展人的一项社会活动,如果严格地受到控制与束缚,教育必然难以发挥育人功能,必须要赋予教育一定的自主权利。由于自主性的范围受不同学校类型、教育阶段的制约;因此,教育立法需要正确理解公共性的内在属性,协调好公共性与自主性间的关系,为不同阶段、各级各类学校分类规范提供分析基础。

    教育公共性與自主性間協調的關鍵在于認真分析影響公共性的因素,正確處理不同法律主體間的利益關系,明確各自權利(權力)義務邊界。不同的教育階段與公民基本素質養成的關系不同,與公民發展越密切,公共性越強。這是因爲在公民素質養成中處于基礎位置的教育階段—義務教育,相比非義務教育,對社會公衆共同利益的影響更大,教育的正向外部效應也更強,這時社會才是首要的受益者,教育應被視爲嚴格的公益性事業加以對待。但是,公益並不會自發的形成,需要通過國家的力量,運用公共財政,設立公共機構,改善社會的教育環境,爲全體公民提供普惠性的教育供給,並通過一系列保障性措施加以規範,保障人人都有平等接受教育的機會,即使處于弱勢的群體也能獲得國家救濟。一方面,公共性愈強,國家介入的強度應該越大,這需要進一步明確政府的教育管理、監督職責等法律責任。另一方面,公共性愈弱,國家介入教育的強度越小。這是因爲公共性作爲教育立法的核心價值,必須是建立在承認教育自主性基礎之上的,否認教育的自主性,必然會使得教育缺乏民主精神,淪爲經濟、政治的附庸與工具,更不會培養出具有獨立人格的公民,也會由于政府決策的非理性、利益集團的制約、公權力濫用,造成實質性的教育不公。因此,立法對國家介入教育的範圍應該進行規範、監督,並要求遵守法定規則,恪守程序正義,謹慎行使公權力,權力的運作要在陽光下進行,做好信息公開,以防止其忽視、侵犯個人利益。同時,出于尊重教育自主性的要求和維護教育公共性的目的,國家應該鼓勵和扶持民辦教育,增加教育的多元供給,滿足社會公衆對教育的需求,並根據不同教育類型和教育階段公共性的強弱,在學制、政府財政、舉辦者資産、社會資産、土地、稅收、學費、課程、學生資助、教師待遇等方面的要求上,具有一定的靈活性,實現分類規範。

    公共性對于完善我國教育立法的啓示

    1.義務教育立法

    义务教育具有最强的公共性。它是每一个公民都必须接受的教育,与每一个人密切相关。因此,义务教育立法应该以“为每一个公民提供平等的受教育机会”作为核心指导思想,并致力于建设完善的法律规范以保障公民平等受教育权,使法定的平等权利变为现实的平等权利。同时,它也是国民素质提高的基础,社会文明的标志,与社会密切相关。因此,应以具体明确政府职责,落实政府法律责任,确立合理的城乡差别对待标准,追求质量平等作为义务教育立法的新任务。因为當前影响公民平等受教育权的不是入学机会的平等,而是教育过程的不均衡,特别是城乡教育发展的失衡,农村地区教育质量成为制约义务教育公平的关键因素。

    2.教師立法

    教師職業也具有公共性,公共性源于教育的公共性和學校的公共性。教師職業公共性的特性包括“教師是具有組織性、學術性與公共精神的專門性職業;教師職業會涉及不特定多數學習者及其受教育權利的實現;教師的教育教學成效將影響學習者人格的發展、身心能力的成長以及知識技能的獲得,並爲個人帶來合法的、可觀的個人利益;教師職業會對教育事業産生影響”等方面[3]。從上述分析來看,教師職業公共性爲教師權利及其界限的確立提供了基本價值和分析維度。在立法規範教師權利義務時,應協調好教師職業公共性與自主性的關系,充分考慮教師作爲承擔國家公共教育的公務人員,以及作爲專業技術人員的雙重身份屬性,完善教師職業的權利和義務系統,明確其具有的保障性權利、專業權利、法律責任,並以公共性爲考量確立各類教師的法律身份,實施教師立法的分類規範。

    3.民辦教育立法

    民辦教育也具有公共性。誰投資教育,以及是否營利性並不是教育公共性的本質,其本質是教育具有使個人受益又使社會受益的責任和功效。正因如此,《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案送審稿)》第三條明確界定,“民辦教育事業屬于公益性事業,是社會主義教育事業的組成部分”。民辦教育的公共性,作爲民辦教育立法的目標價值,爲國家設定激勵與限制措施提供了法律規制的合理性基礎。值得注意的是,民辦學校雖具有公共性的一面,但其資産的私人性質使民辦學校的辦學自主權強于公立學校,並且不同的民辦學校在公共性方面又存在巨大差異,呈現出複雜樣態。因此,依據民辦教育的公共性差異,對民辦教育分類管理,需要進一步細化監督管理標准,制定和完善《營利性民辦學校監督管理實施細則》和《非營利性民辦學校監督管理實施細則》等更爲精細的規範體系。另一方面,在維護和引導層次差異的民辦學校公共性的同時,還要尊重和保障其辦學自由權,對不涉及公共性的方面給予舉辦者充分的選擇權。表現在立法上,應該是通過對民辦教育法主體及其權利(權力)義務的規定來實現[4]。

    4.學前教育立法

    學前教育也具有公共性。一方面,应考虑立法对于學前教育的规范,是否能够使儿童真正受益。要设定规则,防止市场追逐私益,损害教育的公共性。要设立符合法定条件的普惠园,维护基本的平等。要监督检查,防止损害儿童健康发展。另一方面,學前教育非义务教育,国家介入、规范的强度应较弱。强化政府投入,并非要以义务教育的免费性作为参照。防止“教育”对儿童的伤害,要明确保育教育内容与最低质量标准。要维护學前教育自由性,形成多样态、多层级、多阶段學前教育机构体系。(作者:余雅风 张宇恒,单位:北京师范大学教育学部)

    本文系全國教育科學“十三五”規劃2018年度國家一般課題“民辦學校分類規範的法律制度研究”(項目號:BAA180023)階段性成果

    參考文獻:

    [1](日)築波大學教育學研究會.現代教育學基礎[M].鍾啓泉,譯.上海:上海教育出版社,2003:664-665.

    [2]周志宏.私人興學自由與私立學校法制之研究[M].台北:學林文化事業有限公司,2001:338.

    [3]余雅风,劳凯声.科学认识教师职业特性 构建教师职业法律制度[J].教育研究,2015(12):36-42.

    [4]余雅風.公共性:民辦學校立法分類規範的分析基礎[J].教育研究,2018(3):103-109.

    《北京教育》雜志

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