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    從俄羅斯聯邦現行《教育法》看教師法律改革新動向

    發布時間:2019-06-28 作者:周峪竹 來源:《北京教育》雜志

    摘 要:2018年俄羅斯《教育法》修正案對教育工作者的工資構成、農村地區教育工作者的住房等問題進行了進一步規範。從轉型時期至今,俄羅斯教師法律改革經曆了曲折的路徑,當代俄羅斯教師發展改革呈現更加立體化、多元化、人性化的特征,在一定程度上爲我國高等教育提供有益借鑒。

    關鍵詞:俄羅斯教育法;教師;修正案;保障

    俄羅斯乃至蘇聯教育制度、教育體系和教育法制對中國影響深遠。中國教育思想和教育模式至今還保留著蘇聯時代的痕迹,新時代的俄羅斯在摒棄蘇聯的舊教育體制的同時,更加強調教育的分權放權、文化教育及教育的多元化[1]。21世紀的中國教育也已呈現出多元化的格局。[2]中俄互爲最大的鄰國,都面臨著發展改革的重要任務,教育領域的改革和完善不容忽視。

    教育法作爲教育體系的重要組成部分,在界定教育關系、規範教育行爲、保障教育工作者和受教育者的合法權益等方面起著不可替代的作用。俄羅斯沒有專門的《教師法》,但是教師一直是俄羅斯聯邦《教育法》中的重要關切。自轉型時期以來,俄羅斯教師發展面臨著城鄉師資力量不平衡、教師薪資待遇構成不合理及教師工資水平偏低等問題,俄羅斯《教育法》在修訂過程中對此予以高度重視。

    俄羅斯新舊《教育法》的比較

    俄羅斯聯邦《教育法》是蘇聯解體後頒布的第一部聯邦法,由俄羅斯首任總統葉利欽于1992年7月10日生效實施[3]。1996年頒布實施《高等教育和研究生教育法》。爲了適應時代的發展和社會的變革,2013年,9月1日出台新的俄羅斯聯邦《教育法》[4]。2013年,俄羅斯聯邦新教育法頒布實施後,國內學者對新舊《教育法》的變化有一定的關注度①。但國內現有研究主要集中在對《教育法》本身的研究範圍內,很少關注《教育法》中的某一個領域,尤其是教師發展改革領域。俄羅斯《教育法》分別在1996年和2004年先後進行了兩次大規模修訂,但並沒有實質性的變化。在教師法律領域,2004年的修訂使很多條款複原爲1992年的狀態。2013年9月1日生效的俄羅斯《教育法》則將原來的6章拆分爲15章,涉及內容之豐富、範圍之廣都是俄羅斯《教育法》曆次修訂前所未有,同時在教育理念上更加注重平等、公平、民主。

    俄罗斯现行《教育法》,即2013年修订的俄罗斯联邦《教育法》。总体而言,现行《教育法》与2004年《教育法》相比,主要变化有以下九个方面:一是學前教育形式的多样化(幼儿园、学前班、家教),所有學前教育形式具有同等法律地位;二是远程教育、电子教育、网络教育和家庭教育合法化,扩大了获取知识的渠道;三是免费教育机构选择多元化,在非公立教育机构学习的公民也将获得公费资助;四是大学生和中学生课程选择多样化,既可以选择自己所在的教育机构课程也可以选择校外课程;五是中等職業教育的普及;六是提高初等職業教育水平,并将其纳入中等職業教育体系之中;七是父母、学校和学生将有更多机会通过参与公共讨论对教育过程和教育组织形式施加影响;八是大学生有机会在学术导师的指导下从事学术活动,在实体经济企业实习的机会将进一步扩大,企业雇主的专业人员将有更多机会从事教育活动;九是扩大特别教育项目的范围,立法中考虑到了特殊儿童教育、文化艺术教育的特点。新《教育法》不限于对教育系统和教育规则的阐述,而且还解释阐述按照什么样的标准和规则稳步推进不同阶段的教育进程,从而为每一位公民在不同年龄段接受教育和职业发展提供机会,并探究在俄罗斯国内获得高质量教育的多种可能性。新《教育法》还首次承认了教育工作者的特殊地位,保证中小学教师和大学教师通过公费进行技能提升和职业进修,有权接受资格类别鉴定,并对这些保障措施予以详细说明。此外,新法明确规定,教育工作者的劳务费用应包括在提供国家级(地市级)教育服务的工资范畴内。

    “俄羅斯教師法律修正案”案例分析

    在新《教育法》頒布之後,先後進行了多次修訂。在修訂過程中,對教師的權利與義務、教師的地位與角色、教師的職務和行業標准進行了規範和界定。爲了更清晰地了解俄羅斯教師法律改革的新動向,我們有必要透過俄羅斯《教育法》修正案詳細了解一下俄羅斯聯邦新《教育法》最近的兩次修正案②:分別是2018年6月4日,俄羅斯聯邦教育法第47條第9款修正案[5]和2018年7月25日,俄羅斯聯邦教育法關于對工作並居住在農村地區的教育工作者提供住房裝修費用補貼的修正案[6]。第47條第9款修正案涉及我們前面提到的“教育工作者的勞務費用應包括在提供國家級(地市級)教育服務的工資範疇內”這一內容,修正的內容爲:“以國家統一考試、國家基本考試、國家畢業考試的形式或者由俄羅斯聯邦主體從事教育管理的國家權力機關組織的考核形式參與國家畢業鑒定(以下稱鑒定)的教育機構工作者,無論在考核期間從事任何工作種類,均應與俄羅斯聯邦主體從事教育管理的國家權力機關簽訂固定期限勞動合同。參加組織鑒定的教育機構工作者免于履行其本身職務,並在其准備、評定及試卷批閱期間保留其所在教育機構的工資。參與評定的教育機構工作者的工資支付的金額和程序由聯邦主體用于畢業鑒定的預算劃撥,由勞動法及其他包含勞動法准則的法規確定。”

    之所以進行這樣修正的原因在于,通過分析地區法律關于遵守俄羅斯聯邦教育法第47條第9款中規定的對教育機構工作人員的保障內容顯示:大部分地區或多或少沒有遵守本法律文件的要求,利用漏洞試圖降低鑒定工作的支付費用或者完全不予履行。

    這些問題很大程度上是由于俄羅斯聯邦《教育法》第47條第9款的措辭導致的,該條款規定勞動法或包含勞動法准則的其他法規規定的保障和補貼適用于“按照授權機構決議在工作時間參加國家統一考試並在組織統一考試期間免于基本工作的”教育機構工作者。

    1.鑒于上述內容,本法案建議消除第47條第9款的以下不足。將文中“國家統一考試”改爲“國家畢業鑒定”。這就使教育機構工作者從中獲得額外補貼的工作列入清單內,這份清單不僅包括針對完全中等教育國家統一考試,而且還包括針對普通中等教育的國家基本考試以及針對部分類別公民的國家畢業考試。因此,這種措辭將包含教育機構工作人員廣泛參與的國家鑒定的各種形式。

    2.將“根據俄羅斯聯邦權力執行機關的決議參與的”改爲“訂立固定期限的勞動合同”。這一修正能夠避免因強制性驅使教育機構工作者從事此類工作而違反勞動法。使用“固定期限勞動合同”的措辭能夠將國家畢業鑒定的組織者與教育工作者的關系置于嚴肅的勞動關系框架內,並提高教育機構工作者的維權意識。目前,還沒有標准性法律文件規定教育機構工作者拒絕參加國家畢業鑒定的程序,如因爲身體狀況不佳而無法參加,盡管國家畢業鑒定工作具有高度複雜性和嚴峻的勞動條件③。在勞動合同關系的框架內吸引工作者參加國家畢業鑒定的過渡需要將法律條文中的措辭“支付補貼”改爲“簽訂固定期限勞動合同”。從該修正案可知,俄羅斯正在著手解決因國家考試制度不健全、不完善而導致教師津貼得不到保障的問題,並從措辭上進行修正以擴大法律的覆蓋範圍。同時,在考試管理過程中更加強調法制化、去行政化,並潛在地增強了教師的維權意識和主觀能動性。

    第二个修正案是关于对工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村)的教育工作者提供住房装修费用补贴的修正案,这一修正案的制定是因为必须消除为上述公民群体提供单独保障的过程中产生的法律空白。俄罗斯联邦《教育法》第47条第8款原本规定了教育工作者的法律地位、权利和自由及其实施的保障, 规定工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村)的教育工作者有权享有住房、取暖和照明费用补贴。与此同时,向联邦国家教育机构教育工作者提供上述社会保障措施所涉及的费用发放的数额、条件和程序由俄罗斯联邦政府规定并由联邦财政预算拨款予以保障。而俄罗斯联邦主体及地市教育机构教育工作者的补贴由俄罗斯联邦主体的法律规定并由俄罗斯联邦主体的财政预算拨款予以保障。因此,国家保障了工作和居住在农村居民区和工人住宅区(城市型农村)的教育工作者住房及住房所覆盖的全额物业费用补贴,且不加任何限制条件。俄罗斯联邦各主体被授权通过法规确立上述费用补贴的额度、条件和程序,无权减少社会福利的额度。但法律惯例有时会曲解联邦法律规范所包含的意思。尤其是公民会遇到授权机关拒绝向他们提供房屋装修补贴的情况,并非法认定这种补偿不在上述俄罗斯联邦《教育法》第47条第8项所规定的保障范围内。法院在做出上述机关拒绝向以上公民群体提供房屋装修补贴的不合法性判决时主要依据俄罗斯联邦住房法典第153条第2部分的规定,为公寓楼房住户提供住房和物业补贴包括:一是维护住房费用包括服务费、公寓管理费、公寓公共房产的维护和现时维修、冷热水费、维护公寓公共房产所消耗的电能费用、维护公寓公共房产处理废水的费用;二是装修费用;三是物业服务费用。法院指出,从俄罗斯联邦住房法典第154条和俄罗斯联邦《教育法》第47条第8部分法律条款的系统性阐释出发,联邦法律以支付住房费用补贴的形式规定的社会保障措施不应将公寓楼公共房产装修费用、公寓楼管理费用、热水供应费用、冷水供应费用和废水处理费用排除在外。因此,该联邦草案旨在消除俄罗斯联邦《教育法》第47条第8款规定的为工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村)的教育工作者提供装修费用补贴的法律空白。

    當代俄羅斯的教師法律改革及對我國高等教育的啓示

    如果说俄罗斯以前的教师法律保障是宏观性的界定,那么近年来的教师法律改革则是更加人性化、民主化的规范与保障。为了改善教育人才质量,塑造专业化师资队伍,俄罗斯联邦于2013年制定完成了《教师专业标准》[7],从教学、培养工作、发展(实现专业发展必备的个人素质与职业能力)三个维度对教师的专业标准做了比较详尽的规定。从理念上该标准体现出对弱势群体教育的关注、强调教师联合其他群体共同促进学生发展、重视教师实践教育和教学能力、重视教师的心理学素养和信息与通讯能力的基本理念特征。2016年,俄罗斯总统普京授权俄罗斯联邦政府着手建立涉及从學前教育到高等教育的“国家教师发展体系(Национальная система учительского роста)”[8][9]。根据教师完成任务以及承担责任的难度和复杂程度的不同,确定差别化的教师岗位,与《教师专业标准》一起成为教师鉴定的依据。这也为我们研究俄罗斯教育法治发展历程提供了充分的资源和广阔的窗口。

    結合俄羅斯教育法修正案的案例及當代俄羅斯教育改革政策,從我國高等教育的改革與發展的理論與實踐出發,可得到如下啓示:

    1.進一步完善關于教師權益保障的法律法規。我国當前教师权益保障体系还存在相关法律对教师权益的规定徒有框架、内容简单、表述模糊、缺乏具体化条款,对教师权益保障合法活动的法律地位缺乏认可等问题。对法律条文中存在的措辞漏洞问题进行及时修补,对可能存在的法律空白或法律文本歧义进行及时修正和完善,从而使教师权益在受到侵害时做到有法可依。

    2.將提高教師薪資待遇與教師職業的榮譽與地位相結合。教師薪資尤其是公立教育機構的教師薪資待遇一直是國內外社會廣泛關注的問題,教師職業的榮譽感和社會地位使教師薪資待遇具有一定的獨特性。一方面,教師薪資待遇應符合國家教育發展需求,與國內經濟發展水平相匹配,對農村地區教師薪資予以適當補貼;另一方面,應考慮教師職業的榮譽與地位,通過改善教師福利待遇作爲提高教師職業地位的有益補充,明確界定除教學事務之外的工作內容、工作時長和工作報酬,減輕教師的行政工作負擔,使教師有更多的時間和精力專注教學。

    3.注重發展高等教育和科研事業。高等教育是特殊而重要的教育环节。目前,我国面临着中等教育模式到高等教育模式衔接性不强、高等教育现状还不能满足不断变化的市场需求、受教育者心理问题趋向于复杂化等问题。2018年5月,俄罗斯将教育科学部分为俄罗斯联邦教育部和俄罗斯联邦科学及高等教育部两个独立部门[10],其中俄罗斯联邦教育部负责普通中小学教育及中等職業教育;联邦科学及高等教育部负责全国科学发展问题、科学机构和高校事务。这种改组将有助于实现各部门更加专业化的管理和决策,同时将高等教育及科研院所的工作提升到至关重要的位置。这是继2012年“5—100计划[11]”实施以来在高等教育领域的又一重大举措。

    綜上所述,俄羅斯《教育法》是研究俄羅斯教育改革的重要窗口,是俄羅斯教師法律發展變革的主要陣地。研究俄羅斯《教育法》並結合當代俄羅斯教育政策有助于我們更加全面了解俄羅斯的教育法治進程,爲我國教育改革提供借鑒和參考。(作者:周峪竹,單位:北京外國語大學曆史學院)

    本文系“北京外國語大學全日制非定向博士研究生科研創新項目”的資助

    注釋:

    ①趙國成(2014年)發表的《俄羅斯關注教育法和科學法的協調發展》、王森(2013年)發表的《俄羅斯聯邦〈教育法〉中教育法律規範的新變化》、秦璟(2013年)發表的《俄羅斯要求新教育法促進幼兒園數量增長》.

    ②雖然從1992年到2004年針對《教育法》中的教師法律條款也進行了不同程度的修訂,但一直都是圍繞薪資標准、書籍報刊補貼標准、帶薪休假制度、工作時長等進行小幅度修改;2013年的新《教育法》則對教師的身份地位、教師權利義務、教師的福利保障等方面進行了更加全面界定.

    ③在4小時~5小時內禁止服用藥物、食物和水等.

    参考文献 :

    [1]安方明.蘇聯解體後的俄羅斯教育[J].國外社會科學,

    1995(5):75.

    [2]張鐵明,吳開俊.多元化:21世紀中國教育體系建構與發展的必然所抉擇[J].教育發展研究,2001(8):5.

    [3]Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N3266 - 1"Об образовании"[EB/OL].(1992-07-10)[2018- 09-20].http://www.russia.edu.ru/information/legal/ law/fz/3266-1/(1992年7月10日第3266-1号法案俄罗斯联邦《教育法》).

    [4]Исаева О Е.Новый закон "Об образовании в РФ" [М].Волгоград : Учитель, 2014.

    [5]О внесении изменений в статью 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" [EB/OL].(2018-06-04)[2018-10-22].http://sozd.duma.gov.ru/bill/479445-7.(俄罗斯联邦《教育法》第47条修正案第 479445-7号法案).

    [6]О внесении изменения в статью 47 Федераль ного закона " Об образовании в Российской Федерации" в части предоставления компенсации расходов на оплату взносов на ка питальный ремонт педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) [EB/OL].(2018-07-25)[2018-11-04].http://sozd.duma.gov.ru/bill/518051-7.(俄罗斯联邦《教育法》第47条修正案第518051-7号关于对工作并居住在农村居民区、工人住宅区(城市型农村) 的教育工作者提供住房装修费用补贴法案).

    [7]杨晶,于伟.俄罗斯《教师专业标准》 解读[J].外国中小学教育,2015(2):40-47.

    [8]Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета[EB/OL].(2016-01-02) [2018-09-11].http://www.kremlin.ru/events/state-council/51143.(国务委员会授权目录).

    [9]УказПрезидента Российской Федерации от 07.05.2018г.№.204.[EB/OL].(2018-05-07)[2018-09-20]. http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027.(俄罗斯联邦 2018 年5月7日第204号总统令).

    [10]Указ ?О структуре федеральных органов исполнительной власт?[EB/OL].(2018-05-15)[2018-09- 10].http://kremlin.ru/acts/news/57475.(关于联邦权力执行机关结构调整的总统令).

    [11]Подписан Указ о мерах по реализации государственной политики в области образования и науки[EB/OL].(2016-01-02)[2018-09-11].http://www.kremlin.ru/events/president/news/15236.(签署科学教育领域的国家政策实施方案的总统令).

    《北京教育》雜志

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